राज्यातील आदिवासी गावे स्वशासनाचे आणि स्वतःची समृद्धी वाढवण्याचे जे काम करू लागली... याचे कारण वनाधिकार कायद्याने या गावांना कार्य करण्यासाठी एक कायदेशीर रचना - फ्रेमवर्क - उपलब्ध करून दिली हे होते. असेच दुसरे फ्रेमवर्क की, ज्याच्या आधाराने हे काम करता येत होते ते म्हणजे ‘पेसा’ कायदा. ज्या वाचकांना ‘पेसा’ कायद्याविषयी काही माहिती नाही त्यांच्यासाठी इथे ती थोडक्यात सांगितली पाहिजे.

आदिवासींच्या स्वशासनासंदर्भातील विशेष गरजांसाठी भारतीय राज्यघटनेला पाचवी व सहावी अनुसूची जोडण्यात आली होती. ब्रिटिश काळात जे भाग ‘एक्सक्लुडेड एरियाज’ म्हणून संबोधले जायचे त्यांच्यासाठी सहावी अनुसूची निर्माण करण्यात आली होती. तिच्यात ईशान्येकडील आसाम, मेघालय, त्रिपुरा व मिझोराम या राज्यांतील प्रदेशांचा समावेश होता. ब्रिटिशांनी भारतावर आपला अंमल जरी बसवलेला असला तरी ‘एक्सक्लुडेड एरियाज’मध्ये ब्रिटिशांना शिरकाव करता आला नव्हता. त्या डोंगराळ, दुर्गम भागांमध्ये आदिवासी आपल्या पारंपरिक पद्धतीनेच जीवन जगत होते. त्यांच्या पारंपरिक, स्वायत्त जगण्याला मान्यता द्यावी म्हणून राज्यघटनेने सहावी अनुसूची निर्माण केली.

आदिवासींच्या स्वायत्त जगण्याला मान्यता द्यावी म्हणून

त्यासोबतच भारतात असेही काही प्रदेश होते... जिथे ब्रिटिश अंमल नावापुरताच होता. त्यांना ‘पार्शली एक्सक्लुडेड एरियाज’ असे संबोधले गेले होते. अरवली, सातपुडा, विंध्य, सह्याद्री, निलगिरी या पर्वतांमधल्या आदिवासी भागांचा तसेच गोंडवन, संथाळ परगणा, छोटा नागपूर अशा आदिवासी प्रदेशांचा त्यात समावेश होता. संस्थानिकांच्या ताब्यातील प्रदेशही त्यात सामील होते. अशा भागांना पाचव्या अनुसूचीच्या माध्यमातून ‘अनुसूचित क्षेत्रे’ (शेड्युल्ड एरियाज) असे संबोधण्यात आले.

या क्षेत्रांचे नियमन करण्याचा अधिकार हा राज्य सरकारांना सोपवण्याऐवजी थेट राज्यपालांकडेच सोपवण्यात आला. राज्यपालांनी या क्षेत्रांचे पालक म्हणून जबाबदारी पार पाडावी आणि राज्य विधीमंडळाचे कायदे जर या भागांसाठी विसंगत वाटले तर ते लागू करू नयेत किंवा आवश्यकता वाटली तर विशेष कायदे करावेत अशी अपेक्षा होती.

भारतातील सहभागी लोकशाही आणि स्वशासनाच्या संदर्भात 73 आणि 74 या दोन घटनादुरुस्त्या फार महत्त्वाच्या आहेत हे सर्वांना माहीत आहे... मात्र 1992मध्ये जेव्हा त्या केल्या गेल्या तेव्हा त्या अनुसूचित क्षेत्रांना लागू केल्या गेल्या नव्हत्या. सहाव्या अनुसूचीतील क्षेत्रांना राज्यघटनेनेच एक प्रकारची स्वायत्तता दिली होती. तिथे आदिवासींच्या स्वायत्त अशा जिल्हा आणि प्रादेशिक परिषदा (डिस्ट्रिक्ट ॲन्ड रिजनल काउन्सिल्स) निर्माण केल्या गेल्या होत्या... त्यामुळे त्यांचा प्रश्न नव्हता. प्रश्न पाचव्या अनुसूचीतील क्षेत्रांचा होता.

24 डिसेंबर 1996… पेसा कायदा अस्तित्वात

त्र्याहत्तराव्या घटनादुरुस्तीने पंचायत राज्याला जे घटनात्मक अधिष्ठान दिले... त्यापासून अनुसूचित क्षेत्रातील आदिवासींना वंचित ठेवणे हे सामाजिक न्यायाला धरून झाले नसते... त्यामुळे 1996मध्ये ‘पंचायत संबंधीचे उपबंध (अनुसूचित क्षेत्रांकरता विस्तारित करणे) अधिनियम’ ( The Provisions of the Panchayat (Extension to Scheduled Areas) Act) भारतीय संसदेने पारित केला. (ही दोन्ही नावे वाचायला अवघड असल्याने इंग्लीशमधील आद्याक्षरे घेऊन PESA - ‘पेसा’ असे सुटसुटीत नाव या कायद्यासाठी वापरण्यात येते.)

...मात्र पंचायत राज्य व्यवस्था हा राज्यांच्या कक्षेतला विषय असल्याने याच्याशी संबंधित कायदे हे त्या-त्या राज्यांनी करायचे होते. मुख्य म्हणजे त्यासाठी आपापल्या पंचायत अधिनियम कायद्यांमध्ये बदल करायचे होते. यासाठी एक वर्षाची मुदत दिली गेली होती. बहुतेक राज्यांनी ते तसे केले. महाराष्ट्र शासनाने मात्र पंचायत राज्य व्यवस्थेमध्ये आम्ही अग्रणी असल्याने आमच्याकडे हे पूर्वीच झालेले आहे... त्यामुळे हा कायदा पारित करायची आवश्यकता नाही अशी शिष्टासारखी भूमिका घेतली... (त्या वेळी राज्यात शिवसेना-भाजप युतीचे सरकार होते...) मात्र केंद्र सरकारचा दट्ट्या आल्यानंतर डिसेंबर 1997मध्ये अगदी शेवटच्या दिवशी घाईघाईने हा कायदा पारित करण्यात आला.

पेसा कायद्याबाबत महाराष्ट्राने नेमके काय केले?

महाराष्ट्र शासन या कायद्याप्रति कटिबद्ध नसल्याने त्यात अर्थातच भरपूर त्रुटी होत्या. किंबहुना केंद्रीय कायद्याची आणि भारतीय राज्यघटनेची ती थट्टाच होती. ही चूक सुधारण्याच्या दृष्टीने 2003मध्ये ‘महाराष्ट्र ग्रामपंचायत अधिनियम कायदा, 1959’मध्ये अनुसूचित क्षेत्रांतील ग्रामसभा व पंचायत यांच्यासाठी काही तरतुदी करण्यात आल्या... मात्र हीसुद्धा आदिवासी जनतेची फसवणूकच होती.

मध्य प्रदेश सरकारने जसा स्वतंत्र कायदा केला तसा न करता सध्याच्या पंचायत कायद्यामध्येच आणि संबंधित कायद्यांमध्ये (उदाहरणार्थ, अबकारी कायदा, औद्योगिक कायदा, गौण वनोपज संग्रहण नियम इत्यादी) जुजबी दुरुस्त्या करण्यात आल्या आणि नेहमी होते त्याप्रमाणे अशा दुरुस्त्या केल्या तरी त्याचे नियम केलेले नाहीत.

महाराष्ट्राने आपला पेसा कायदा बदलावा... किमान तो केंद्रीय कायद्याच्या आशयानुरूप तरी करावा अशी मागणी आदिवासींसोबत काम करणारे सामाजिक कार्यकर्ते कायमच करत होते. दुसऱ्या बाजूने गडचिरोलीसारखा जिल्हा कायदा-सुव्यवस्थेच्या दृष्टीने अशांत होत होता. आदिवासींची स्वशासनाची मागणी भारतीय राज्यघटनेने 1950मध्येच मान्य केलेली असली तरी प्रत्यक्षात काहीच घडत नव्हते. स्वशासन म्हणजे स्थानिक पातळीवर निवळ निर्णय घेण्याचा अधिकार नसून आपले जीवनमान उंचावण्याचा अधिकार ही गोष्ट निरनिराळ्या माध्यमांतून कायम पुढे येत होती. वनाधिकार कायदा 2006 पारित झाल्यापासून तर या मागणीला आणखी धार येत चालली होती.

या सगळ्या घटकांच्या प्रभावामुळे महाराष्ट्र राज्यातही सन 2010पासून पेसा कायदा सुधारण्यासाठी मोहीम सुरू झाली. आदिवासींना स्वशासनाचा हक्क मिळत नसल्याने भोवतालच्या नैसर्गिक साधन संपत्तीवरचा अधिकार सिद्ध करण्यातही अडचणी येतात हे या कार्यकर्त्यांना सतत जाणवत होते. पेसा कायदा जोवर सुधारला जात नाही आणि त्याचे नियम जोवर होत नाहीत तोवर या अडचणी अशाच कायम राहतील हेही लक्षात येत होते. त्या वेळी राज्यपाल महोदयांच्या कार्यालयामध्ये श्री.परिमल सिंग नावाचे एक हुशार, तडफदार आणि आदिवासींविषयी सहानुभूती असणारे सनदी अधिकारी उपसचिव होते. ही समस्या त्यांच्या लक्षात आली होती. त्यांनी पेसा कायद्याचा सुधारित मसुदा तयार करण्याच्या कामात पुढाकार घेतला आणि महाराष्ट्रातील कार्यकर्त्यांची एक समिती गठित केली.

या समितीमध्ये रायगड जिल्ह्यात काम करणाऱ्या सुरेखा दळवी, गडचिरोली जिल्ह्यातून मोहन हिराबाई हिरालाल व दिलीप गोडे, मेळघाटमधून पुर्णिमा उपाध्याय तर ठाणे जिल्ह्यातून इंदवी तुळपुळे व ब्रायन लोबो यांचा समावेश होता. या काळात इंदवी तुळपुळे या ‘उर्वरित महाराष्ट्र वैधानिक विकास मंडळा’च्या तर पूर्णिमा उपाध्याय या ‘विदर्भ वैधानिक विकास मंडळा’च्या सदस्य होत्या. त्यांना साथ मिळाली ती ग्रामीण विकास खात्याचे उपसचिव डॉ.मल्लिनाथ कलशेट्टी आणि राज्यपालांचे सचिव श्री.विकासचंद्र रस्तोगी यांची.

महाराष्ट्रात सुधारित पेसा कायद्याची अधिसूचना

या सर्वांच्या प्रयत्नाने 4 मार्च 2014 रोजी महाराष्ट्राच्या सुधारित पेसा कायद्याची अधिसूचना जारी करण्यात आली. भारत ‘प्रजासत्ताक’ झाल्यानंतर तब्बल 64 वर्षांनी! जी गोष्ट 1950मध्येच व्हायला पाहिजे होती ती अमलात आली 2014मध्ये. आदिवासी जनतेच्या वंचनेचे अजून दुसरे कोणते उदाहरण पाहिजे? पेसा कायद्याचे आदिवासींच्या दृष्टीने काय महत्त्व आहे? पहिली गोष्ट अशी की, भारतीय राज्यघटनेने 73व्या घटनादुरुस्तीनंतर स्वशासनाचे आणि सहभागी लोकशाहीचे जे तत्त्व व धोरण मान्य केले ते अनुसूचित क्षेत्रातल्या आदिवासींना उपलब्ध झाले.

दुसरी गोष्ट अशी की, अनुसूचित क्षेत्रातील जी नैसर्गिक साधनसंपत्ती आहे तीवर त्या लोकांचा अधिकार आहे हे तत्त्व मान्य झाले. यासोबत इतर काही आनुषंगिक तरतुदी होत्या. उदाहरणार्थ, अनुसूचित क्षेत्रामधील कोणत्याही आदिवासीची जमीन गैरआदिवासीकडे बेकायदेशीररीत्या हस्तांतरित होणार नाही याची खबरदारी ग्रामसभा घेऊ शकत होती. तसेच दारूसारख्या मादकद्रव्यांवर नियंत्रण ठेवणे किंवा सावकारीवर प्रतिबंध घालणे यांसारख्या गोष्टीही ग्रामसभा करू शकत होती. हा कायदा मुळापासून वाचला तर त्यातील तरतुदी समजू शकतील.

महाराष्ट्राने पेसा कायदा सुधारलेला जरी असला तरी तो फार क्रांतिकारक केला असे मात्र नाही. स्वशासनाच्या दृष्टीने त्यात अद्यापही अनेक कमतरता किंवा त्रुटी आहेत. सर्वात पहिली आणि ठळक त्रुटी म्हणजे खरोखरीची सहभागी लोकशाही प्रत्यक्षात आणायची तर लोकांच्या राहण्याचे जे नैसर्गिक एकक असते - गाव (पाडा वा पाड्यांचा समूह) - त्या एककाच्या ग्रामसभेला मान्यता द्यायला पाहिजे... जशी वनाधिकार कायदा 2006मध्ये दिलेली आहे.

पेसा कायद्यातील त्रुटी

पेसा कायद्यामध्ये ग्रामसभेची व्याख्या करताना ‘ग्रामस्तरावरील पंचायतीच्या मतदारयादीमध्ये ज्यांची नावे समाविष्ट केलेली आहेत अशा सर्व व्यक्तींची मिळून तयार झालेली, अनुसूचित क्षेत्रातली ग्रामसभा’ अशी केलेली आहे. ही व्याख्या सुस्पष्ट नाही, गोंधळात पाडणारी आहे. निर्णयप्रक्रियेचा स्तर कोणता धरायचा? पंचायतीचा की गावाचा? वनाधिकार कायद्यामध्ये जसे स्पष्ट म्हटलेले आहे की, ‘ग्रामसभा म्हणजे गावातील सर्व प्रौढ सदस्यांची सभा’ असे म्हणायला हवे होते.

अनुसूचित क्षेत्रातील ग्रामपंचायतीमध्ये जी गावे आहेत त्यांनी मागणी केल्यास त्यांना स्वतंत्र गाव म्हणून घोषित करण्याची तरतूद आहे... मात्र ती प्रक्रिया किचकट आणि सरकारी अधिकाऱ्यांच्या ताब्यात दिलेली आहे आणि तशी मागणी करायची जबाबदारी लोकांवर टाकलेली आहे. शासनाला जर खरोखरच आदिवासींमध्ये स्वशासन रुजवायचे आहे तर लोकांनी मागणी करायची वाट कशाला पाहायची? वनाधिकार कायद्यात ज्याप्रमाणे गावाच्या/पाड्याच्या ग्रामसभेला मान्यता आहे तशीच मान्यता या कायद्यामध्ये द्यायला हवी होती.

प्रसिद्ध सामाजिक कार्यकर्ते मोहन हिराबाई हिरालाल यांनी पेसा कायद्यातल्या त्रुटींसंदर्भात पुणे येथील महाराष्ट्र मानवशास्त्र परिषदेच्या ‘हाकारा’ या त्रैमासिकामध्ये एक लेख लिहिला होता. त्यात त्यांनी म्हटले होते की ‘महाराष्ट्र शासनाने दिनांक 5 फेब्रुवारी 1990 रोजी निर्णय घेऊन दुर्गम, आदिवासी भागांतील 300 ते 500 लोकसंख्या असलेल्या लहान गावांना, पाड्यांना, टोल्यांना, वाड्यांना आणि वस्त्यांनाही स्वतंत्र गाव घोषित करून त्यांच्या स्वतंत्र ग्रामपंचायती स्थापन करण्याचे काम जिल्हा परिषदेच्याच प्रशासनाने करावे असा आदेश (क्रमांक व्हीपीएम /1189/प्र.क्र. 300/22) काढला होता.... पण त्याची प्रत्यक्ष अंमलबजावणी मात्र केली नाही.

पेसाचे नियम तयार करताना असेच नियम तयार करणे सहजशक्य होते... पण मग तसे का झाले नाही? शासन व प्रशासन ही जबाबदारी कागदी प्रक्रियेत कमजोर असलेल्या आदिवासी भागातील ग्रामसभेवरच सोपवून मोकळे का झाले? कारण त्यात शासन-प्रशासनाची एक सोय आहे - ग्रामसभेनेच ठराव करून पाठवला नाही... मग आम्ही काय करणार? असे म्हणून जबाबदारी झटकता येते...’ (मोहन हि. हि., 2014)

सर्वसामान्य वाचक एव्हाना ग्रामसभा या संकल्पनेशी परिचित झाला असेल. गावाची सभा ती ग्रामसभा! ही व्याख्या तर एखादे शाळकरी मूलही सांगू शकेल. ग्रामसभा ही गावाची असते... पण सरकार असे म्हणते की, ग्रामसभा ही ग्रामपंचायतीची असते. महाराष्ट्रात अनेक ठिकाणी अशी परिस्थिती आहे की, एका ग्रामपंचायतीमध्ये दोनतीन गावे आणि अनेक वाड्या, पाडे, वस्त्या, टोले, तांडे असतात. या सगळ्यांची ग्रामसभा कशी भरवता येईल? तशी जरी भरवली तरी ती खऱ्या अर्थाने ग्रामसभा होईल का? नागरिकांच्या वस्तीचे जे ठिकाण आहे (गाव किंवा वाडी, पाडा) त्याची ग्रामसभा भरवायला पाहिजे. वनाधिकार कायद्यामध्ये अशीच ग्रामसभा मान्य करण्यात आली आहे आणि अशा ग्रामसभेला सामूहिक वनहक्क देण्यात आले आहेत.

वनाधिकार आणि पेसा यात काय फरक आहे?

आता कोणाच्याही मनात असा प्रश्न येईल की, ज्या ग्रामसभांना सामूहिक वनाधिकार मिळालेला आहे त्यांना पुन्हा पेसा कायद्याअंतर्गत सरकारकडे अर्ज करून आपल्या ग्रामसभेला मान्यता मिळवायची काय आवश्यकता आहे? ही शंका अगदी अचूक अशी आहे. कोणाही सर्वसामान्य वाचकाला जे समजते ते शासनाला का समजत नाही? सामूहिक वन हक्क मिळाला असेल तर त्या ग्रामसभेला पेसाअंतर्गत आपोआप मान्यता मिळेल अशी तरतूद पेसा कायद्यात असायला हवी होती. ती न केल्यामुळे वनाधिकार आणि पेसा अशा दोन ग्रामसभांमध्ये विनाकारण संकल्पनात्मक गोंधळ तयार होतो.

पेसाचे सर्वंकष मूल्यमापन करणे हा फार मोठा विषय आहे. या पुस्तकाच्या कक्षेमध्ये तो मावणार नाही. पूर्वी लिहिलेल्या एका लेखामध्ये ही चर्चा आम्ही केलेली आहे. पेसामध्ये गौण खनिजांच्या बाबतीत जी तरतूद आहे ती वन क्षेत्राकरता लागू नाही... फक्त महसुली क्षेत्रापुरती लागू आहे... त्यामुळे आदिवासीबहुल वन क्षेत्रातील गौण खनिजांवर त्या ग्रामसभांचा हक्क प्रस्थापित होत नाही... शिवाय गौण खनिजांचा लिलाव केल्यास ग्रामसभेला रॉयल्टी मिळणार का हे स्पष्ट केलेले नाही. अशीच संदिग्धता गौण वनोपजांच्या बाबतीत आहे.

शासन अनुसूचित क्षेत्रामध्ये भूमिसंपादन करणार असेल तर ग्रामसभेशी फक्त विचारविनिमय करण्याची तरतूद आहे... मात्र ग्रामसभेचा भूमिसंपादनास विरोध असेल तर शासन ते मानणार का हे स्पष्ट केलेले नाही. आणखी एक महत्त्वाची अडचण म्हणजे पेसा कायदा हा फक्त अनुसूचित क्षेत्रालाच लागू आहे. महाराष्ट्रात सुमारे 50 टक्के आदिवासी हे अनुसूचित क्षेत्राबाहेर राहतात... त्यांना या तरतुदींचा फायदा मिळू शकत नाही.

सारांश... पेसा ही उपयुक्त रचना आहे... परंतु सरकार मुळातच ‘स्वशासन’ या संकल्पनेशी बांधील नसल्याने त्यामध्ये या त्रुटी राहिलेल्या आहेत. पेसा कायदा जर अधिक परिपूर्ण असता तर मेळघाटसारख्या अनुसूचित क्षेत्रामध्ये जास्त चांगले परिवर्तन होऊ शकले असते. दुसरे म्हणजे वनाधिकार कायदा आणि पेसा कायदा यांमध्ये जी विभागणी झालेली आहे... त्यामुळे होणारा गोंधळ टळला असता. सुशिक्षित अभ्यासकांनाही या किचकट तरतुदी कळत नाहीत... तर मग साध्या आदिवासींना त्या कशा समजणार?

(साभार - कर्तव्य साधना)